A democracia direta e seus críticos

Embora a democracia direta esteja muito associada à democracia praticada na antiga Atenas, ela ainda existe nos ordenamentos constitucionais contemporâneos e, em algumas regiões, é intensamente utilizada, como na Suíça e em alguns estados americanos. Na América Latina, os países que mais utilizam são o Uruguai e o Equador.

No início do post eu pretendo falar um pouco sobre a história da democracia direta e propor uma definição. Na segunda parte, vou mostrar os tipos de democracia direta previstos no direito constitucional comparado. Na terceira parte, vou falar das vantagens e das desvantagens que a literatura aponta para o uso da democracia direta. E na última parte vou usar o caso do Equador para mostrar que nem as vantagens nem as desvantagens podem ser generalizáveis, devendo o pesquisador investigar cada caso para obter respostas.

Como eu disse, o principal modelo de democracia direta é o que foi praticado em Atenas, segundo a qual os próprios cidadãos “escolhiam” as regras jurídicas que os subordinavam. É claro que os cidadãos não abrangiam toda a população e, por outro lado, existiam limitações que tornavam um cidadão “melhor” que o outro, a depender da renda, do tamanho da propriedade e de outros critérios similares. Mas, para os fins deste post, este fato não descaracteriza o argumento central: como esclarece Robin Osborn (2010)osborn, o que define a democracia ateniense é o fato de que os próprios cidadãos tomavam as decisões referentes à cidadania; não havia transferência da sua titularidade e/ou do seu exercício para outrem.

Isso se refletia no modo como os atenienses conduziam as lides judiciárias. Em Atenas, se um cidadão tivesse algum problema jurídico era ele que, de mão própria, tinha que realizar a sua defesa, seja com um arrazoado escrito (o que era incomum, pois os gregos valorizavam mais a oralidade do que a escrita), seja com a sustentação oral. Do mesmo modo, os julgadores só poderiam ser compostos por aqueles que detinham “direitos de cidadania”, e por isso tinham que conhecer as leis atenienses. O cidadão era proibido por lei de convocar alguém tanto para lhe defender quanto para substituí-lo na qualidade de jurado.

Com a modernidade, porém, cada vez mais o conceito de cidadania foi se universalizando e permitindo que grupos que outrora estavam excluídos dos processos políticos públicos passassem a fazer parte das decisões políticas. Assim, podemos adotar uma definição institucional e procedimental dos MDDs, nestes termos: mecanismos de democracia direta são um conjunto de instituições políticas mediante a qual os cidadãos, através de um sufrágio universal e secreto, escolhem as decisões políticas que julgam ser as mais acertadas para determinado momento histórico, desde que tais decisões não envolvam o processo regular de eleição de autoridades governamentais.

Visto o conceito, vamos para os tipos de democracia direta.

Em regra, o direito constitucional comparado apresenta três tipos de mecanismos de democracia direta. O primeiro é a consulta popular, que pode ter a forma de plebiscito ou referendo. O segundo é a iniciativa popular normativa. E o último é o referendo revogatório.

Vou começar com a consulta popular. A consulta popular é uma consulta formulada aos cidadãos, quer estejam em solo nacional ou estrangeiro, para que estes deliberem sobre assuntos de conteúdo legislativo ou administrativo. Os cidadãos podem ser convocados tanto com anterioridade quanto posteriormente ao ato legislativo ou administrativo com o fim de aprovar / rejeitar ou ratificar / não ratificar a matéria que lhe é submetida. Podem ser facultativas (quando não há obrigatoriedade jurídica a sua convocação) ou mandatória (quando há obrigatoriedade).

a iniciativa popular normativa é uma proposta de criação, reforma ou derrogação de legislação, constitucional ou não, ante à Função Executiva ou qualquer outro órgão com competência normativa, devendo ser recolhido um número mínimo de assinaturas de pessoas inscritas no registro eleitoral da jurisdição correspondente, sendo tal número variável para maior se o objetivo for a reforma constitucional e para menor se for a legislação infraconstitucional.

Por fim, o referendo revocatório é uma proposta dos cidadãos de revogação do mandato das autoridades que foram eleitas pelo voto popular, devendo ser recolhido um número mínimo de assinaturas de pessoas inscritas no registro eleitoral da jurisdição correspondente, sendo tal número variável para maior se o objetivo for a destituição do Presidente da República e para menor em relação às outras autoridades públicas.

Um dos principais argumentos favoráveis aos MDDs é que a sua utilização confere mais legitimidade às decisões políticas, pois os cidadãos decidem por si mesmos, sem necessitarem da mediação dos políticos profissionais. Isto porque, se, por um lado, a eleição é direta em relação à escolha dos representantes, é indireta em relação à tomada das decisões políticas, pois na democracia representativa a legitimação dos parlamentares é feita a priori, através das eleições, e quase não há possibilidade de controle popular sobre as condutas dos parlamentares e das decisões tomadas por estes no curso do mandato. Nesse sentido, a participação popular devolveria o poder constituinte a quem é o seu legítimo titular, o povo, poder este que lhe teria sido retirado pelas elites dirigentes através da lógica da democracia representativa, cujo nível de participação seria mínimo e, por isso, o poder de influência popular sobre a representação política seria equivalente a de um placebo (DUNN, 1979, p. 16). Somado a isso, muitos autores consideram que levar a política à rua pode gerar um maior envolvimento dos cidadãos com os assuntos públicos (BENEVIDES, 1994), o que seria um primeiro passo para superar as chamadas “democracias de baixa intensidade” (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 73) e, assim, usar as práticas democráticas como ferramenta educativa (FREY; STUTZER, 2000; FREY; KUCHER; STUTZER, 2001: 283) a fim de tornar os cidadãos mais virtuosos, atentos e até mais livres (QVORTRUP, 1999).

Mas não é só. Os MDDs podem, em circunstâncias específicas, melhorar a qualidade da própria democracia representativa. Ao investigar o caso uruguaio, que é o país que mais utiliza MDDs na América Latina, o cientista político David Altman (2010, p. 198) observou que apesar de ser difícil medir a ameaça do seu uso, o receio da convocação de um MDD pode ser um dos fatores que conduziu a democracia uruguaia a ser uma das mais consensuais do subcontinente. Isto porque os representantes, cientes de que governam uma população que utiliza MDDs com frequência, antes preferem ceder espaço e entrar em acordo com adversários políticos do que se submeter à democracia direta, onde o resultado não é previsível e, por isso, não pode ser controlado. Também é por isso que, como defendem alguns autores, os MDDs forçam os representantes a governarem com mais eficácia (LUPIA; MATSUSAKA, 2004, p. 463).

E mesmo em democracias não consensuais, como são em geral as latino-americanas, os MDDs podem ter consequências benéficas. Em pesquisa envolvendo 10 países latinos entre 1996 e 2011, a também cientista política Daiane Menezes (2011, p. 98) observou que a convocação de MDDs melhora em até 9% a aprovação presidencial e nos anos em que eles são acompanhados de eleições, este escore pode chegar em até 42%, o que nos conduz à ideia de que quanto mais se permite a participação popular, mais legitimidade e apoio possui um governo, embora, como chama atenção o sociólogo Basabe-Serrano, estas variáveis devam ser combinadas com outras, como por exemplo a percepção popular da economia (cf. BASABE-SERRANO, 2017).

tillyDe todo modo, como explica Charles Tilly no livro “Democracia”, quando o Estado amplia a participação dos cidadãos nos processos políticos públicos, mediante decisões mutuamente vinculantes, esta relação gera a possibilidade de um consenso contingente, isto é, uma efetiva tradução da vontade coletiva do cidadão em ações por parte do Estado.

Porém, existem ao menos três críticas que são dirigidas aos MDDs: (i) os governos só os utilizariam quando tivessem certeza que ganhariam (LIJPHART, 1984, 204); (ii) configuram práticas (neo)populistas e constituem a melhor forma de manipular a população para, com isso, atingir os desideratos políticos governamentais (GRATIUS, 2007); (iii) revelam uma disputa entre elites políticas que enfraquece a democracia representativa.

Para testar estas críticas vou utilizar o Equador, que foi o país onde morei para realizar a pesquisa de campo do meu doutorado. Escolhi o Equador porque ele é o país da América Latina que mais utiliza mecanismos de democracia direta convocados pelo governo.

Vamos lá.

Em relação à crítica (i), segundo a qual os governos só utilizariam os MDDs quando tivessem certeza que iriam ganhar, após uma análise estatística simples pude perceber o equívoco da sua generalização. Seguindo a pesquisa de David Altman (2009), percebi que a média de aprovação dos MDDs de iniciativa governamental na América Latina até 2009 é de 55,2%; inclusive, o escore de aprovação dos MDDs que vêm da iniciativa popular é bem parecido (56,2%). A crítica fica inviabilizada porque, se os governos ganham os MDDs em pouco mais da metade das vezes, o seu uso pode ser uma decisão política arriscada, e não, como defende parte da literatura, uma estratégia totalmente eficiente.

No Equador, porém, o número de MDDs aprovados já é bem superior que a média do subcontinente, chegando ao escore de 69,77%, o que, em relação a este país, torna a crítica acima mencionada mais relevante, não podendo ser desconsiderada. Mais relevante ainda ao saber que, no governo de Rafael Correa, todos os MDDs foram aprovados. De todo modo, antes de afirmar que esta crítica é totalmente pertinente é preciso combinar a análise estatística com pesquisas sobre a dinâmica legislativa equatoriana, cujos resultados posso trazer em outro post para vocês.

Em relação à crítica (ii) e (iii), segundo a qual os MDDs são formas de manipular a população para atingir os interesses governamentais, sendo, portanto, uma disputa entre elites políticas que só defendem os seus próprios privilégios, esta tese também não pode ser generalizada. Em primeiro lugar, os MDDs podem funcionar como “votos de segunda ordem”, isto é, quando os cidadãos não se preocupam com o tema em si do MDD e suas decisões estão direcionadas ao próprio governo (como se fosse uma segunda rodada das eleições), sendo contrárias ou favoráveis a eles. Por exemplo, diante de uma crise econômica em que os cidadãos considerem que o governo é culpado, eles votariam contra o MDD governamental independentemente do conteúdo proposto na democracia direta. Nesse sentido, vários estudos identificaram que é possível que os eleitores, em algumas ocasiões, votem com competência (voter competence) e, assim, nem sempre se deixam manipular pela publicidade governamental.

No caso específico do Equador, a crítica (ii) nem sempre se aplica, principalmente no governo de Correa. Porém, para entender o nosso argumento é preciso saber da distinção entre os MDDs cujos temas são do “interesse do Estado” (relativos ao desenho institucional) e aqueles que são do “interesse da população” (onde ela seria diretamente afetada). Para exemplificar com os próprios MDDs equatorianos, são temas de “interesse do Estado” aqueles relativos ao “poder presidencial de dissolver o parlamento” (1994); à “nomeação das autoridades judiciais pelo Supremo Tribunal” (1997); e à “reorganização temporária do Conselho da Magistratura” (2011). Por outro lado, são temas de “interesse da população” os relativos ao “direito à dupla cidadania” (1994); ao “direito de escolher o regime de seguridade social” (1995); e à “proibição de jogos de azar com fim de lucro” (2011).

Segundo Altman (2009, p. 25), quase 2/3 dos conteúdos dos MDDs realizados na América Latina entram na categoria “interesse do Estado” (desenho institucional) e no Equador este escore é ainda mais elevado (73,58%). Mas esse dado deve ser contrabalanceado com os dados dos MDDs realizados no contexto do governo de Rafael Correa. Embora todos os MDDs propostos no governo de Correa tenham sido aprovados, este Gráfico mostra que há uma inversão considerável no conteúdo das demandas, pois apenas 36,36% pertenceram à categoria “interesse do Estado” e 63,64% das demandas entraram na categoria “interesse da população”, o que refutaria a crítica (ii) vista acima.

Um dado agregado é o percentual de participação popular nas votações dos MDDs equatorianos, que aumentou significativamente, saindo de escores de 58,61% (1995) e de 59,20% (1997) para, a partir do governo de Correa, escores de 75,72% (2008) e 77,38% (2011), o que pode indicar, juntamente com a preponderância de temas de interesse da população (63,64%), que o governo de Correa contribuiu para uma democracia de maior intensidade. Assim, é possível que, ao contrário do que sustenta a crítica (iii), os MDDs não gerem, mas sejam o resultado da crise da democracia representativa (nesse sentido, cf. ALTMAN, 2010), embora tal constatação necessite de pesquisas mais sofisticadas.

Porém, apesar das estatísticas indicarem que teria ocorrido uma “democratização da democracia” no governo Correa, a prática da participação popular durante a chamada Revolução Cidadã apresentou alguns problemas. Isto porque houve um controle muito grande da agenda política pelo presidente, tanto em relação à representação política quanto em relação à própria participação popular, o que nos conduz ao problema do hiperpresidencialismo, que vamos tratar em outro post.

Isso acontece porque o fato dos MDDs serem usados em um período democrático não os tornam necessariamente democráticos. É que apesar da palavra “democracia” já vir em seu nome, os MDDs também são utilizados por regimes totalitários e/ou autoritários. Como bem resumiram Butler y Ranney (1978, p. 3), “muitas sociedades democráticas admiráveis nunca usaram esses instrumentos e muitos regimes autoritários abusaram grotescamente deles”.

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COMO CITAR ESTE POST

BASTOS, Ronaldo. A democracia direta e seus críticos. In: Blog Ronaldo Bastos: discutindo problemas de estado. Disponível em: http://ronaldobastosjr.com.br/2018/02/22/a-democracia-direta-e-seus-criticos. Acesso em: [ponha a data].

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