5 inconstitucionalidades da intervenção federal no Rio de Janeiro

No mês de fevereiro o governo Temer promoveu uma intervenção federal no Rio de Janeiro e inaugurou uma intensa discussão entre juristas, cientistas políticos e outros atores da sociedade civil, até porque é a primeira vez que ela é utilizada sob a égide da constituição de 1988. E não era para menos: por promover um grave desajuste no sistema federativo, só excepcionalmente ela deve ser utilizada.

Assim como os Estados Unidos, o Brasil é uma federação e isso significa que outros entes, para além da União, possuem autonomia político-administrativa – isto é, possuem capacidade de livremente, obedecendo ao ordenamento jurídico, conduzir a gestão pública no âmbito do seu território -, de modo que somente em situações excepcionais, como para manter a integridade do território brasileiro, reorganizar as finanças de uma unidade da federação ou repelir uma intervenção estrangeira, é possível que a União intervenha nos estados. Não à toa que o art. 34 da constituição dispõe que “A União não intervirá nos Estados, nem no Distrito Federal, exceto para…“.

Neste artigo pretendo indicar cinco “possíveis” inconstitucionalidades do decreto interventivo n. 9.288, publicado em 16 de fevereiro de 2018.

Pretendo também fazer uma análise de conjuntura que permita perceber como uma decisão, que não é apropriada do ponto de vista técnico e não foi dialogada com o Congresso e com órgãos consultivos da presidência, terminou por demonstrar a fragilidade porque passa o governo na porta das eleições e os erros cometidos pelo staff presidencial.

2018-11-17

1. Falta de congruência entre a medida adotada e a realidade observada

Uma primeira questão a ser pensada é a da possível incongruência entre o motivo declarado no decreto e a realidade observada no país, o que teria por consequência o desvio de finalidade da intervenção. Isto porque, de acordo com o §2º do art. 1º do Decreto n. 9.288/18, “O objetivo da intervenção é pôr termo a grave comprometimento da ordem pública no Estado do Rio de Janeiro“.

O problema é que se de acordo com os dados o Rio de Janeiro é o 10º estado da federação mais violento, por que a intervenção se deu no Rio de Janeiro e não em Sergipe (1º) ou na Bahia (7º)?

Segundo a imprensa, o governo teria escolhido o Rio de Janeiro porque as rotas e organizações transfronteiriças envolvidas no tráfico de armas e de drogas estariam abastecendo as organizações criminosas no Rio de Janeiro. O problema é que, diante das negativas de especialistas neste sentido e, ademais, da ausência de qualquer relatório governamental que comprove este diagnóstico, fica difícil aceitar (do ponto de vista técnico) que uma intervenção militar fosse a solução para a situação do Rio de Janeiro. O que é potencializado quando o próprio Comandante do Exército e o titular da Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça reconhecem que o problema é institucional e orçamentário, não exclusivamente policial e muito menos militar. Até porque, e agora o argumento é meu, desde 1992 (ano da Eco-92) o Rio de Janeiro vem sendo submetido à políticas deste tipo sem resultado relevante.

Assim, embora seja certo que o eixo Rio-São Paulo é o mais exposto do país e que o Rio já foi capital federal, permitir que se resolva primeiramente os problemas do Rio quando outros estados estão em situação muito pior, é um tratamento desigual que não encontra guarida constitucional. Principalmente a contar que, como apontam uma série de analistas, esta é uma tentativa do governo Temer de reorientar a agenda e reverter os péssimos índices de aprovação. O que configuraria, como dito, desvio de finalidade.

Assim, embora a justificativa da intervenção se enquadre na hipótese prevista no art. 34, III, da constituição, o objetivo real seria deixar uma “marca” na questão da segurança. A minha análise é que, a despeito da inconstitucionalidade, isto pode ter o efeito inverso. Políticos sabem que o tema da segurança é espinhoso e a chance de falhas são enormes, por isso é que a maioria nem aborda o assunto. A não ser um político sem accountability, como Temer.

Afora a questão política, temos mais problemas jurídicos, como apontado pela nota técnica do Ministério Público Federal, problemas estes que dizem respeito  ao prazo e à amplitude da medida, que não encontram guarida na constituição.

Segundo a constituição, o decreto interventivo “especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução […]” (CF, art. 36, §1º). Assim, diz a nota, “a previsão de um prazo alargado, que vai até 31 de dezembro de 2018, de forma peremptória e sem considerar eventual evolução da situação, parece atentar contra a exigência constitucional“.

Quanto à amplitude, o decreto não diz nada acerca das providências específicas que seriam tomadas na execução da intervenção, limitando-se a repetir, inconstitucionalmente, dispositivos legais. O raciocínio é tautológico, pois o art. 3º, caput, limita-se a repetir a disposição trazida no art. 1º. Vejamos: o art. 3º, caput, diz que “as atribuições do interventor são aquelas previstas no art. 145 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro necessárias às ações de segurança pública, previstas no Título V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro“. Já o art. 1º diz que “A intervenção de que trata o caput se limita à área de segurança pública, conforme o disposto no Capítulo III do Título V da Constituição e no Título V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro“. Ou seja, ambos deixam claro que a intenção é a de substituir o governo estadual na área da segurança pública, mas não esclarecem através de que procedimentos isto será ser realizado.

2. Momento em que os Conselhos da República e da Defesa Nacional opinaram

A constituição prevê dois conselhos de Estado que têm por competência opinar, ainda que de forma não vinculante, sobre a decisão de decretação da intervenção federal, quais sejam, o Conselho da República (CF, art. 89) e o Conselho de Defesa Nacional (CF, art. 90). A questão a ser discutida seria a do momento em que esses conselhos têm que opinar, principalmente considerando que foi uma intervenção “espontânea”.

A intervenção espontânea é aquela tomada por iniciativa do próprio Presidente, diferente da intervenção provocada, que se dá quando outro poder ou esfera de poder solicita ou requisita a intervenção.

No caso, o presidente, amparado pela atribuição prevista no art. 84, X, da Constituição da República, combinado com o art. 34, III (“pôr termo a grave comprometimento da ordem pública”), decretou a intervenção antes de ouvir os referidos conselhos.

Embora essa decisão unilateral gere problemas políticos, que eu comentarei em breve, e a ideologia constitucional indique que o presidente deveria consultar diversos pareceres antes da tomada de uma decisão grave como a intervenção federal, como a consulta não é vinculante não há consenso doutrinário sobre se o momento da consulta deveria ser anterior ou posterior à decisão presidencial.

Para mim, embora decidir antes de ouvir os conselhos ofenda a ideologia constitucional e seja criticável politicamente, seria discutível declarar a inconstitucionalidade da medida tão somente com base neste argumento.

Tudo isso não esconde, por outro lado, o constrangimento político de uma decisão que não foi dialogada. Segundo a imprensa, Rodrigo Maia, presidente da Câmara e primeiro substituto de Temer (CF, art. 80), só foi comunicado da intervenção quando da reunião do Conselho da República e, aparentemente, não gostou, apesar de ter sido convencido pelo governador do Rio, César Pezão. Talvez como retaliação, mas também talvez por ser um liberal, Maia já se manifestou que vai consultar o STF sobre a possibilidade de suspender o decreto. Por outro lado, Eunício Oliveira, presidente do Senado, já determinou que as emendas constitucionais estarão suspensas durante a vigência da intervenção.

Abordo esta questão mais à frente.

3. A natureza civil do cargo de interventor

O decreto afirma que o cargo de interventor possui natureza militar e, ao meu ver, tal disposição é flagrantemente inconstitucional (Art. 2º, parágrafo único).

Segundo a constituição, são cargos militares aqueles pertencentes à estrutura das Forças Armadas (CF, art. 142, §3º), bem como, no âmbito dos Estados, os cargos das polícias militares e do corpo de bombeiros militares (CF, art. 144, V). Todos os outros cargos são de natureza civil, embora possam ser exercidos por militares, como autoriza o art. 142, §3º, II e III, da Constituição. Por simetria aos cargos de Ministro de Estado (União) e Secretário de Estado (estado), que possuem natureza civil, o cargo de interventor também obedece às regras da jurisdição civil, o que por consequência exclui a competência da Justiça Militar para o processo e julgamento de eventuais crimes cometidos pelo interventor ou pelas Forças Armadas durante o período determinado pelo decreto interventivo.

Do ponto de vista material, é bastante problemático ainda as declarações do interventor no sentido de que teme pela insegurança jurídica ou, mais propriamente, pela instalação de uma nova “comissão da verdade” no cenário pós-interventivo, bem como a postura do Ministro da Justiça, que fez uso da expressão “guerra” ao se referir ao contexto interventivo, ao dizer que “não há guerra que não seja letal”.

Quanto à declaração do interventor, eu a interpreto como um pedido inconstitucional de salvo conduto para desrespeitar direitos fundamentais, o que não parece compatível com o Estado de Direito. Quanto à declaração do Ministro, é preciso dizer que o combate à criminalidade deve ser realizada dentro do ordenamento constitucional, o que implica dizer que, nesse âmbito, não há amigos ou inimigos, dicotomia que só deve ser utilizada em casos extremos no âmbito da política externa.

4. Suspensão de algumas garantias individuais

A intervenção federal, juntamente com o estado de sítio e de defesa, constituem medidas institucionais graves que podem ser tomadas pelo Presidente da República. Porém, diferentemente das medidas incluídas na “defesa do estado e das instituições democráticas”, onde é possível a restrição de certos direitos e garantias fundamentais (CF, arts. 136 a 141), na intervenção a única garantia juridicamente atingida é a autonomia político-administrativa do Estado-membro.

Ocorre que o então Ministro da Defesa e agora Ministro da Segurança Pública, Raul Jungmann, declarou que, a pedido do Comandante do Exército, General Eduardo Villas Bôas, solicitaria autorização judicial para mandados coletivos de busca e apreensão, que seriam necessários às medidas interventivas no Rio de Janeiro.

Esta é uma consequência claramente inconstitucional da intervenção federal, na medida em que, como mencionei anteriormente, na vigência da intervenção são preservados os direitos e garantias fundamentais, que funcionam como escudo para um tipo de mandado que não encontra previsão no ordenamento jurídico brasileiro.

De fato, como citou Bruno Galindo, Wellington Cabral Saraiva sustenta em sua página pessoalque o art. 243, I, do Código de Processo Penal prevê que mandados de busca devem “indicar, o mais precisamente possível, a casa em que será realizada a diligência e o nome do respectivo proprietário ou morador”. E, a não ser que o Supremo Tribunal Federal venha a dar uma guinada interpretativa, é bastante restritiva a sua jurisprudência no que diz respeito ao atendimento desses requisitos, como se pode ver nos julgamentos do HC 106566/SP e do MS 23454/DF, sendo provável a anulação de mandados desse tipo por crassa inconstitucionalidade.

Até porque, mais do que “mandados coletivos”, tratam-se de “mandados indeterminados”: qualquer um que estiver na área do mandado poderá indiscriminadamente ser abordado.

5. A suspensão ou revogação da medida para votar reformas constitucionais

Embora alguns analistas estejam interpretando a intervenção como o reconhecimento do governo da falta de ambiente para a aprovação da reforma da previdência, eu faço outra interpretação, baseado na própria conjuntura. Em primeiro lugar, vimos que o próprio governo, ao ser criticado por constitucionalistas no sentido de que não seria possível reformar a constituição, sustentou, primeiramente, que suspenderia o decreto e, posteriormente, que o revogaria e depois faria outro, mesmo considerando que o decreto estabelece que a intervenção durará até 31 de dezembro deste ano (2018). Para mim, o governo ainda tem esperança e, nesse sentido, pode-se dizer que estava, inclusive, confiante de que teria quorum para a aprovação da reforma da previdência. Prova disso é que, como foi informado pela TV Coiote, Temer declarou que poderia adiantar o fim da intervenção para setembro.

Ocorre que como mencionamos no post sobre os poderes legislativos do presidente da república, nessas questões a avaliação do fator “ciclo eleitoral” é muito importante. No presidencialismo, as reformas são aprovadas com extrema facilidade no início do ciclo eleitoral (vide as duas ocasiões em que Temer conseguiu barrar as denúncias do MPF contra ele, bem como a aprovação da reforma trabalhista e da PEC do teto dos gastos). Como consequência, quanto mais perto estivermos das eleições fica mais difícil que algum parlamentar queira se comprometer com medidas antipopulares, como, neste caso, a reforma da previdência.

Afora esta questão de conjuntura, suspender a intervenção no dia das votações no Congresso é uma manobra que não encontra respaldo no ordenamento constitucional. Como sabemos, a constituição estabelece um limite circunstancial à reforma constitucional (CF, art. 60, §1º), estabelecendo que “A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio“.  Justifica-se esta norma porque o ordenamento jurídico só poderia ser modificado gravemente, como ocorre com as reformas constitucionais, em períodos de normalidade institucional, o que não é o caso na vigência de uma intervenção.

Ademais, como apontado por Lenio Streck, “se a intervenção federal tiver como medida a ordem pública, como o presidente da República pode saber de antemão que pode suspendê-la e depois retomá-la?”

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COMO CITAR ESTE POST

BASTOS, Ronaldo. 5 inconstitucionalidades da intervenção federal no Rio de Janeiro. In: Blog Ronaldo Bastos: pensando problemas de Estado. Disponível em: http://ronaldobastosjr.com.br/2018/03/13/intervencao-federal-no-rio-de-janeiro. Acesso em: [ponha a data]

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