Liberdade de Reunião [5] -Não há necessidade de autorização do poder público

Outra característica do direito de reunião é a questão da autorização para realizá-la.

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Embora alguns ordenamentos jurídicos permitam que a legislação limite o direito de reunião e que seja necessária autorização prévia para o exercício deste direito, como é o caso da Alemanha (Lei Fundamental de Bonn, art. 8º, al. A), no Brasil a autorização não se faz necessária e, como veremos adiante, apenas nas hipóteses previstas na constituição o direito de reunião pode sofrer limitações.

O que se exige por aqui é o prévio aviso à autoridade competente. Esta, entretanto, não configura nenhuma espécie de censura ou patrulhamento ideológico do direito de reunião. Na verdade, o objetivo é dar tempo e estrutura ao poder público para, no caso de uma paralisação de trânsito, por exemplo, promover o desvio do trânsito; e, ainda, para que não haja choque de reuniões destinadas para o mesmo local e a mesma data[1]. No entanto, aqui também o jurista ativista tem que realizar uma interpretação crítica, pois ainda que não haja este prévio aviso, não é possível que o poder público dissolva a reunião compulsoriamente, pois se trata de mero requisito procedimental e, na ausência do cumprimento de tal requisito, não há que considerar que o direito constitucional de se reunir não esteja satisfeito[2].

Realmente, o problema é se duas reuniões calharem de utilizar o mesmo local e a mesma hora para expressar as suas ideias. É mais provável, principalmente no contexto das redes sociais, onde a informação é obtida quase imediatamente, que um grupo convoque uma reunião e outro grupo, com ideias opostas, compareça para impedir o exercício do direito do primeiro grupo. Nesta situação, há uma série de consequências jurídicas que devem ser analisadas.

Por mais estranha que pareça a situação descrita acima, tal fato já aconteceu na década de 80, na Áustria, o que forçou a comunidade jurídica a promover um intenso debate em busca de soluções adequadas para o conflito. De fato, entre 1980 e 1982 a associação Médicos pela Vida (Ärzte für das Leben) – que liderava uma luta contra o aborto e tentava influenciar tanto a sociedade civil quanto o próprio Estado através de debates e da promulgação de leis que proibissem a prática abortiva – tentou realizar duas manifestações, porém foi impedida por outros manifestantes que não concordavam com a bandeira defendida por eles. A polícia fez apenas um cordão de isolamento entre os dois grupos e, assim, preocupou-se apenas com a contenção da violência, mas não garantiu a liberdade de reunião, já que o outro grupo impediu a referida associação de manifestar as suas ideias ao utilizar alto-falantes e arremessar ovos nos seus integrantes.

Após recorrer por diversas instâncias administrativas, o caso chegou à Corte Europeia de Direitos Humanos (CEDH) e esta Corte determinou que, para assegurar o direito de reunião e a liberdade de expressar e difundir as ideias, o Estado não tem apenas uma obrigação negativa (dever de respeito), mas também uma obrigação positiva (dever de proteção). Isso significa, diz a CEDH, que “os participantes devem ser capazes de exercer o direito sem ter receio de que serão submetidos à violência física pelos seus adversários”. E continua: “Em uma democracia, o direito de contramanifestação não pode ir ao ponto de inibir o exercício do direito de outros manifestantes”[3].

É aqui que se contradiz o “senso comum teórico dos juristas”[4], pois há um conhecimento difundido de que os direitos de liberdade exigem tão-somente uma abstenção do Estado e, assim, não há custos para o poder público. Na verdade, o direito de liberdade necessita, para a sua proteção, de uma série de dispêndios financeiros e de atuações administrativas e judiciais[5]. A liberdade de reunião, pois, para ser efetiva é um direito que necessita de um dever correspondente e a cargo do Estado, qual seja, o “dever de proteção”, que impõe a sua observância em três dimensões: (i) o legislador tem que editar normas jurídicas que salvaguardem os direitos fundamentais; (ii) o administrador tem a obrigação de atuar na prevenção de práticas que atinjam os direitos fundamentais e na reparação dos danos que diminuam os referidos direitos; e (iii) o Judiciário tem a obrigação de dar máxima efetividade aos referidos direitos[6].

Mas esse dever de proteção não se restringe apenas ao impedimento da ação de contramanifestantes, mas também atinge o próprio Estado e à sua polícia. E é aqui que o jurista ativista tem um papel fundamental, porque toda a legislação internacional traz uma série de exceções ao direito de reunião, sob a fórmula de cláusulas abertas. Assim, a reunião será pacífica se, e somente se, não ofender a “ordem pública”, a “ordem democrática”, a “segurança pública”, a “segurança nacional”, a “saúde ou moral públicas”, “os direitos e as liberdades das pessoas” etc. É evidente que por estas cláusulas serem semanticamente abertas e, por isso, serem muito difíceis de serem controladas, elas podem ser – e, de fato, muitas vezes são – manipuladas contra o princípio democrático e a favor daqueles que são contra a veiculação de determinadas ideias e que, por isso, utilizam a polícia e outros aparatos administrativos para impedir a contestação de atos administrativos e regimes políticos.

Isso é muito comum nas democracias cujas instituições não possuem muita estabilidade (como é o caso brasileiro), onde governantes admiram a liberdade, a igualdade e outras ideias democráticas em abstrato, mas quando os seus interesses são atingidos preferem que as manifestações não sejam “no seu quintal”. Há um termo, proveniente do ativismo anglo-saxão, para situações deste tipo, que é a “Síndrome NIMBY”, que é uma sigla que resume a frase “Not IMBack Yard” (“não no meu quintal”). Esta é uma expressão que é muito utilizada entre os urbanistas e se refere ao fato de que, embora as pessoas reconheçam que existem construções que são importantes para a cidade, como presídios, aterros sanitários, usinas nucleares etc., ninguém quer tê-las por perto (“não no meu quintal”). Analogamente, os movimentos ativistas – notadamente os envolvidos com o multiculturalismo ou com a liberdade religiosa ou sexual – utilizam este termo para designar quem defende ideias democráticas, mas enquanto as reivindicações forem coerentes com as suas próprias ideias[7].

Associado ao problema da abertura semântica dos termos que implicam em exceções ao direito de reunião está a questão, somente vivenciada por quem já participou de manifestações populares, das restrições não estabelecidas em lei, mas que são estabelecidas pela polícia, em nome, em tese, da “ordem pública”. Isso acontece quando os manifestantes resolvem eleger representantes para negociar com a polícia como estrutura institucional e é neste momento que ocorre um paradoxo presente em qualquer manifestação: se cada lado (polícia e manifestantes) estão agindo dentro dos parâmetros legais, o que haveria para negociar?

O problema é que, como mostra a nossa experiência em ocupações, sempre é preciso “negociar” com a polícia o exercício de direitos fundamentais. Como bem percebeu David Graeber, um dos principais teóricos do Movimento Occupy Wall Street, nos protestos “a primeira coisa que os comandantes de polícia fazem é criar regras improvisadas, traduzindo seu poder absoluto […] em uma estrutura ampla de autoridade”[8].

Para exemplificar, uma técnica utilizada pelas forças policiais é conceder uma série de privilégios aos representantes das manifestações, desde que o restante do grupo obedeça às regras criadas no calor do momento e que são feitas ao arrepio da lei. Evidentemente que isso fere a Constituição, que possui regras claras sobre a limitação do direito de reunião, que só deve ocorrer no período de “estado de defesa” (art. 136, §1º, I, a) e “estado de sítio” (art. 139, IV), e esta ação – que não é sem intenções – ainda prejudica a própria estrutura das novas manifestações, que são horizontais, não admitindo privilégios de uns em detrimento de outros, ao contrário do que ocorre com os agrupamentos verticalizados, como os sindicatos e os partidos políticos. Isto acontece porque, como lembra Jorge Souto Maior Borges, os direitos sociais e as manifestações populares no Brasil são tratados com a mesma ideologia da década de 1920, quando o ex-presidente Washington Luís disse que os protestos eram “caso de polícia”[9]. Não se veem políticos ou outros representantes do Estado para dialogar com os manifestantes; é sempre (e apenas) a polícia.

É nesse contexto que, em pleno século XXI, cogitou-se que a “Marcha da Maconha” não seria simplesmente mais um dos episódios da liberdade de expressão, mas, na verdade, apologia ao crime, e, assim, todos os manifestantes seriam criminosos. Não foi desta forma, porém, que o STF compreendeu. O Relator da ADPF 187, Min. Celso de Mello, concluiu que a defesa, em espaços públicos, da legalização das drogas ou de proposta abolicionista a outro tipo penal, não significaria ilícito penal, mas, ao contrário, representaria o exercício legítimo do direito à livre manifestação do pensamento, propiciada pelo exercício do direito de reunião. Assim, o Plenário julgou procedente o pedido formulado na ADPF para dar ao art. 287 do Código Penal, com efeito vinculante, interpretação conforme a Constituição, de forma a excluir qualquer exegese que possa ensejar a criminalização da defesa da legalização das drogas, ou de qualquer substância entorpecente específica, inclusive através de manifestações e eventos públicos[10].

Pensando nisso e a contar dos inúmeros confrontos entre manifestantes e forças policiais é que, a partir da doutrina da negotiated management, a Organização das Nações Unidas estatuiu uma série de boas práticas das autoridades públicas, em especial as policiais, dentre as quais a de (i) facilitar o acesso dos manifestantes aos logradouros públicos[11], a de (ii) garantir que os policiais estejam com identificação ostensiva, a de (iii) manter a tropa de choque fora da vista enquanto ela não for necessária, a de que (iv) armas de fogo nunca devem ser utilizadas para dispersar a multidão e, por fim, a de que (v) equipamentos de proteção devem ser utilizados para a proteção dos policiais, e não como um meio para esconder a sua identidade[12].

Ainda sobre este tema, cabe salientar que a polícia responde por todos os atos que configurem desvio de função ou abuso de direito, podendo ensejar responsabilidade penal (crime de abuso de autoridade – Lei n. 4.898/65 e crime de responsabilidade – Lei n. 1.079/50), responsabilidade cível (danos materiais e morais – CF, art. 5º, V e X), além da responsabilidade administrativa.

Referências

[1] MARMENSTEIN, George. A praça é do povo? – A liberdade de reunião e o direito de manifestação popular em espaços públicos na visão dos tribunais. Monografia apresentada no curso de doutoramento “Direito, Justiça e Cidadania no século XXI”, da Universidade de Coimbra. Lisboa: Universidade de Coimbra, 2009, p. 37.

[2] Nesse sentido, CORREIA, Sérvulo. O direito de manifestação: âmbito de proteção e restrições. Lisboa: Almedina, 2006, p. 70; e MENDES, Gilmar; COELHO, Inocêncio Mártires Coelho; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 7ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 428.

[3] EUROPEAN COMMUNITY. European Court Of Human Rights. Judgment 10126/82. Plattform “Ärzte für das Leben” vs. Áustria. 21 June 1988.

[4] A expressão é de WARAT, Luís Alberto. Saber crítico e senso comum teórico dos juristas. Sequência, vol. 03, n. 05, UFSC, Florianópolis, pp. 48-57.

[5] Cf. HOLMES, Stephen; SUSTEIN, Cass R. The cost of rights: why liberty depends on taxes. New York: W. W. Norton & Co., 1999; e GALDINO, Flávio. Introdução à teoria dos custos dos direitos: direitos não nascem em árvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

[6] SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relações privadas. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2006, pp. 130-131.

[7] Joaquín Herrera Flores chama isso de “paradoja del dobre rasero” (“paradoxo do dois pesos e duas medidas”), chamando atenção para o fato de que a despeito dos revolucionários franceses de 1789 defenderem o universalismo dos direitos relativos à liberdade, igualdade e fraternidade, o exército “revolucionário” francês impediu que a Revolução Haitiana, no final do século XVIII, pudesse concretizar tais direitos. Nem o fato dos revolucionários latinos entoarem a Marselhesa conseguiu sensibilizar os franceses: “apesar de serem designados como universais e dedutíveis pelo mero exercício das capacidades racionais de todo ser humano, nem todos os indivíduos, grupos e culturas do resto do mundo podiam desfrutar de tais direitos, muito menos os escravos!”. Cf. FLORES, Joaquín Herrera. Los derechos humanos como productos culturales: crítica del humanismo abstracto. Madrid: Catarata, 2005, p. 82. Para ter acesso à narrativa completa deste acontecimento, cf. JAMES, Cyril. Os jacobinos negros. São Paulo: Boitempo, 2000.

[8] GRAEBEL, David. Um projeto de democracia, op. cit., p. 242.

[9] SOUTO MAIOR, Jorge Luiz. A vez do direito social e da descriminalização dos movimentos sociais. MARICATO, Ermínia et al (orgs.). Cidades rebeldes, op. cit., p. 84.

[10] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Relator na Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 187. Relator: Min. Celso de Mello, julgamento em 15-6-2011. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADPF187merito.pdf. Acesso 05 jan. 2016.

[11] É evidente que quando a recomendação dispõe sobre o “acesso” aos logradouros públicos ela também inclui a “saída” dos mesmos, disposição que, consequentemente, torna ilícitas as condutas policiais do “envelopamento” e do “caldeirão de Hamburgo”. A primeira é uma técnica que ocorre quando a polícia cerca por todos os lados o local onde está sendo realizado o protesto de rua, ficando não apenas no seu entorno, mas também nas ruas adjacentes, impedindo os manifestantes de saírem do protesto. Já a segunda consiste em uma ação rápida da polícia que, sob a alegação de perturbação da ordem pública, cerca um determinado grupo de manifestantes durante horas, deixando-os sem água ou comida, impedindo, assim, a sua movimentação, independentemente do referido grupo ter cometido algum crime. Cf. ARTIGO 19. Nas ruas, nas leis, nos tribunais: violações ao direito de protesto no Brasil 2015-2016. Disponível em: http://artigo19.org/wp-content/blogs.dir/24/files/2017/02/Nas-Ruas-Nas-Leis-Nos-Tribunais-viola%C3%A7%C3%B5es-ao-direito-de-protesto-no-Brasil-2015-2016-ARTIGO-191.pdf. Acesso em: 13 mai. 2017.

[12] UNITED NATIONS. Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions. Disponível em: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/14session/A.HRC.14.24. Add6.pdf. Acesso em 31 dez. 2015.

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